Федеральная и региональная нормативная основа государственно-общественного управления образованием
Федеральная основа
Закон «Об образовании» в ст.2 определил демократический, государственно-общественный характер управления образованием. Ст.35 устанавливает, что управление государственными и муниципальными образовательными учреждениями строится на принципах единоначалия и самоуправления. В этой же статье отмечаются «Формы самоуправления образовательного учреждения - совет образовательного учреждения, попечительский совет, общее собрание, педагогический совет и другие формы. При этом порядок выборов органов самоуправления образовательного учреждения и их компетенция определяются уставом образовательного учреждения.
Деятельность любого образовательного учреждения регламентирует Типовое положение о типе образовательного учреждения. В Типовом положении об общеобразовательном учреждении (в ред. Постановления Правительства РФ от 23.12.2002г №919, от 01.02.2005г. №49) перечислены основные формы самоуправления в общеобразовательном учреждении: совет общеобразовательного учреждения, попечительский совет, общее собрание, педагогический совет (раздел 5, п.69).
В Концепции модернизации российского образования до 2010 года (Утвержденной распоряжением Правительства РФ от 29 декабря 2001 г. N 1756-р) роль образования на современном этапе развития России определяется:
- задачами ее перехода к демократическому и правовому государству, к рыночной экономике,
- необходимостью преодоления опасности отставания страны от мировых тенденций экономического и общественного развития.
Цель модернизации образования состоит в создании механизма устойчивого развития системы образования.
Задачи модернизации:
— развитие образования как открытой государственно-общественной системы на основе:
А) распределения ответственности между субъектами образовательной политики;
Б) повышения роли всех участников образовательного процесса
(обучающегося, педагога, родителя, образовательного учреждения).
В процессе модернизации образования предстоит обеспечить, во-первых, открытость образования как государственно-общественной системы и, во-вторых, переход от патерналистской модели к модели взаимной ответственности в сфере образования, к усилению роли всех субъектов образовательной политики и их взаимодействия.
В 2005году в рамках конкретизации Приоритетных направлений развития образовательной системы РФ, одобренных правительством в декабре 2004г., было многократно подтверждено и подчеркнуто значение общественного участия в управлении системой общего образования, обозначена его тесная связь с развитием инвестиционной привлекательности образования, проблемами оценки качества и другими приоритетами модернизации образования.
Наконец, формирование механизмов, обеспечивающих включение общества в управление образовательными системами различного уровня (на уровне образовательного учреждения, муниципального образования, региона), сегодня определено в качестве одного из ключевых механизмов реализации национального проекта «Образование», а наличие органа государственно-общественного управления школой является одним из обязательных критериев.
На современном этапе, необходимо расширить участие общества в выработке, принятии и реализации правовых и управленческих решений в образовании. Этот процесс должен обеспечиваться как соответствующей нормативно-правовой базой, так и реальными механизмами действенного общественного участия в развитии образования.
Какой должна быть система управления образованием в гражданском обществе Российского государства?
Каким образом ученики, учителя, родители, общественность и местные органы власти могут принимать участие в управлении школой?
В настоящее время создаются попечительские советы, советы школ, но работа их в большинстве случаев носит формальный характер. Не доказали жизнеспособности, предусмотренные Законом «Об образовании» советы образовательных учреждений. Практика показывает, что в каждой второй школе они не работают. С большим трудом идет формирование в школах попечительских советов, рекомендованных Указом президента РФ «О дополнительных мерах по поддержке образовательных учреждений» №1134 от 31августа 1999г.
Между тем, необходимость усиления участия общественности в управлении образованием обусловлена рядом причин. Серьезно отстает от практики регулирование отношений общества и государства в системе образования. Школа по-прежнему остается закрытой от общества системой. Многие проблемы образования школе в одиночку не решить. Необходимо взаимодействие, поддержка, совместная деятельность различных структур нашего общества.
В «Концепции государственно-общественного управления школой», разработанной лабораторией ГОУО Института управления образованием РАО под руководством В. Бочкарева дается определение понятия ГОУО:
Государственно-общественное управление – это такое управление школой, в котором сочетаются деятельность субъектов управления государственной и общественной природы.
Цель ГОУО – оптимальное сочетание государственных и общественных начал в управлении образованием в интересах человека, общества и государства.
Субъекты управления школой общественной природы – это общешкольное собрание (общешкольная конференция) и совет школы (попечительский совет, управляющий совет). Эту общественную составляющую и необходимо сегодня всячески укреплять через привлечение к работе в органах общественного самоуправления родителей, бывших выпускников, депутатов, влиятельных людей, пользующихся авторитетом. Ведь общественное управление делает школу открытой, позволяет чутко прислушиваться к потребностям общества, его требованию к школе, корректировать в связи с этим образовательный процесс. Носитель государственных начал в управлении школой – директор школы.
Сегодня многие директора школ еще думают, стоит создавать совет школы или нет. Но ведь Закон «Об образовании» (ст.13) устанавливает право педагога, обучающегося и его родителей на участие в управлении образовательным учреждением. Не создавая совет, мы лишаем людей права управлять школой, т.е. грубо нарушаем закон.
Статья 13 Закона «Об образовании» и Типовое положение об образовательном учреждении предусматривают, что в Уставе образовательного учреждения должен быть прописан порядок управления, в том числе структура органов управления, их компетенция и порядок организации деятельности.
Таким образом, нормотворчество российских законодателей в области образования, безусловно связано с принципами самоуправления. Само это понятие уже утвердилось как в профессиональной, так и в разговорной лексике.
Наличие собственной компетенции – принципиальное положение. Без этого может состояться любая деятельность, но называть ее самоуправлением будет невозможно. Разделение компетенций между руководителями ОУ и школьным самоуправлением должно быть направлено, прежде всего на создание условий для улучшения основного процесса, происходящего на территории самоуправления. А таковым является исключительно образовательный процесс. При этом реальное улучшение будет тогда, когда не только повысятся качественные показатели обучения (этого можно временно добиться и административными методами), но в первую очередь будет создана вполне комфортная среда для участников этого образовательного процесса, которая будет гарантировать длительную эффективность образования в данном учреждении. Именно деятельность, ориентированная на учет интересов всех участников образовательного процесса, должна стать приоритетной для школьного самоуправления. А таких интересов достаточно много. Их предстоит сначала выявить, сгруппировать, определить группы их носителей и понять, насколько они многочисленны, принять решение о том, стоит ли учитывать эти интересы, если да, то насколько. В итоге этой аналитической работы должна определиться та общая компетенция, которой будет наделено школьное самоуправление, а также сформироваться структура этой компетенции, т.е. обозначены те органы, которые и будут входить в школьное самоуправление. Затем, привлекая к работе наиболее активных выразителей конкретных интересов, приступить к разработке программ, которые смогли бы их в той или иной степени удовлетворить и в итоге сформировать целостную программу школьного самоуправления.
Вывод из всего вышесказанного можно сделать следующий: нельзя строить школьное самоуправление, не представляя ни то, на достижение какой цели оно будет направлено, ни степень его компетенции, а также, будет ли обозначенная цель соотноситься с интересами тех, кто охвачен этой системой.
Самоуправление в школе, по нашему мнению, должно развиваться не по пути увеличения количества и создания каких-либо новых органов управления, а по пути расширения их полномочий, повышения ответственности за результаты обучения и воспитания учащихся.
Государственно-общественный характер управления Попечительского совета, Совета школы или Управляющего совета в настоящее время, реализуется через процедуры переговоров руководителей школы и руководящих органов общественного управления. Развитие содержательной составляющей общественного участия в управлении теми или иными видами деятельности школы осуществляются в форме договорных отношений и взаимных обязательств сторон по согласованию управленческих решений между директором школы и органом общественного управления. Именно в этой логике постепенного расширения как объекта государственно-общественного управления, предмета совместной деятельности школы и органа общественного управления осуществляется развитие общественного участия в управлении деятельностью школы.
В последнее время очень много пишется в прессе об Управляющих советах. Сегодня в ряде пилотных территориях России проходит эксперимент по отработке деятельности Управляющих Советов. Сложившейся практики деятельности этого органа еще нет. Хотя в виде проектов изменений в федеральный закон «Об образовании», в Типовое положение об образовательной школе, в методических рекомендациях федеральной группы, руководящей экспериментом, основные контуры модели управляющего совета как органа государственно-общественного управления сложились. Необходимо отметить, что управляющий совет в предложенной сегодня модели является действительно органом государственно-общественного управления, поскольку способ формирования управляющего совета задан таким образом, что в процедурах его формирования (выборы, назначение, кооптация) предусмотрено больше гарантий для реального участия участников образовательного процесса в процессах выборов своих представителей. Статус этого выборного органа школы существенно выше статуса всех предусмотренных ранее федеральным законом «Об образовании» органов школьного самоуправления.
Региональная основа
На местном уровне могут быть разработаны проекты следующих нормативно-правовых документов, регламентирующих государственно-общественное управление в сфере образования на основе типовых:
1. Закон Республики (Области) об общественно-государственном управлении образованием,
2. Положение об управляющем (общественном) совете
образовательного учреждения (организации) в системе общего образования Республики (Области)
3. Положение о кооптации членов управляющего (общественного) совета
4. Положение о публичном докладе образовательного учреждения (организации)
5. Положение об общественной (внешней) экспертизе деятельности образовательного учреждения
6. Положение о стимулирующей части заработной платы.
Проекты необходимо апробировать в муниципальных образовательных учреждениях и скорректировать с учетом высказанных мнений и предложений. Данные проекты нормативно-правовых документов могут стать основой для создания системы нормативно-правового обеспечения зарождающихся механизмов государственно-общественного управления развитием образования в любой республике.